在和户部尚书范敏等人商议过后，朱元璋决定对基层组织下
次狠手。他给这次改革设置
两个目标：
第、击破横亘在朝廷和基层之间
利益集团，提高对基层掌控力；
第
。中央政权为减少管理成本，行政力量般只延伸到县级。再往下，官府只控制地方上财税、军权和意识形态解读权等大节，把部分琐碎事务管理权——比如小规模司法、治安、公共工程、社会福利等——交给地方上自决。
谁来自决呢？自然是当地乡绅、豪强以及宗族等等。
比如你跟你弟弟要分家产，先不用去衙门，由本家族长主持公道；谁家闺女私奔，不用惊动县官，由本村德高望重缙绅决定惩治手段；闹小偷强盗，暂时不必请官兵围剿，十里八乡自结义勇，巡逻捉拿；修桥、兴学、义庄之类公共事业，也不用朝廷特别拨款，当地乡宦富户捐几轮钱就凑够；赶上规模不大灾荒，地方上也可以自行赈济。
甚至像征收赋税这种大事，官府有时候都可以外包给包税人，自己坐等收钱。比如宋代有买扑之法，规定凡税收千贯以下小集市，官府只向包税大商人收笔定额税，至于商人再从集市里征税多少，官府不再监管——所谓“许人认定年额买扑，更不差官监管”。到元代，包税之风更是盛行。
有句俗话，叫“皇权不下县”。很多人将其误读为皇权管不到基层，其实这句话意思是说皇权管不过来基层。
这个话题，不能简单以“下县”或者“不下县”概而论。它并非个“是否”问题，而是个程度问题，探讨是z.府给地方自治让渡多少管理权，有朝代多点，有朝代少点，历朝历代程度均有所不同，从来不存在百分之百下县皇权，也不存在点都下不去皇权。
这种让渡管理可以保证统治效率，但也会产生个问题——让地方坐大，形成和皇权对抗利益集团。他们会为自身利益，对中央朝廷指令进行过滤，对自己有好处，加码执行，对自己不利，蓄意扭曲或者对抗。
在明初那会儿，这个问题格外严重。元代粗放型管理持续百多年，地方上早已形成自己独立小圈子。中央政令下发到地方，执行难度很高。朱元璋曾经发狠，强行把大批浙西富户迁入京城，算是力破十会。但这种手段只能偶为之，不可能在每个地方都这
硬干。
真正要解决这个问题，还得靠制度。
十年之前，户帖推行定程度上改善局面。但出于种种客观原因，朱元璋做很多妥协和折中，他觉得很不痛快。经过整整十年磨合和实践，朱元璋觉得可以按自己理想，放手来玩回大。
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