些条件，徒有大量建设用地指标又有何用？改革
方向是清楚。2020年，中共中央和国务院发布《关于构建更加完善要素市场化配置体制机制意见》中，放在最前面就是“推进土地要素市场化配置”。要求不仅要在省、市、县内部打破城乡建设用地之间市场壁垒，建设
个统市场，盘活存量建设用地，而且要“探索建立全国性建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”，以提高土地资源在全国范围内配置效率。
第三节
纵向不平衡与横向不平衡
分税制改革之后，中央拿走
收入大头，但事情还是要地方办，所以支出大头仍留在地方，地方收支差距由中央转移支付来填补。从全国总数来看，转移支付足够补上地方收支缺口。(22)但总数能补上，不等于每级z.府都能补上，也不等于每个地区都能补上。省里有钱，乡里不见得有钱；广州有钱，兰州不见得有钱。这种纵向和横向不平衡，造成不少矛盾和冲突，也催生很多改革。基层财政困难
分税制改革之后，中央和省分成，省也要和市县分成。可因为上级权威高于下级，所以越往基层分到钱往往越少，但分到任务却越来越多，出现“财权层层上收，事权层层下压”局面。改革后没几年，基层财政就出现严重困难。20世纪90年代末有句顺口溜流行很广：“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”
从全国平均来看，地方财政预算收入（本级收入加上级转移支付）普遍仅够给财政供养人员发工资，但地区间差异很大。在东部沿海，随着工业化和城市化大发展，可以从“土地财政”中获取大量额外收入，手靠预算财政“吃饭”，手靠土地财政“办事”。但在很多中西部县乡，土地并不值钱，财政收入可能连发工资都不够，和用于办事钱相互挤占，连“吃饭财政”都不算，要算“讨饭财政”。(23)基层z.府旦没钱，就会想办法增收，以保持正常运转。20世纪90年代末到21世纪初，农村基层各种乱收费层出不穷，农民日子不好过，干群关系紧张，群体性事件频发。基层z.府各种工程欠款（会转化为包工头拖欠农民工工资，引发讨薪事件）、拖欠工资、打白条等，层出不穷。2000年初，湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平给时任国务院总理朱镕基写信，信中句话轰动全国：“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”这个“三农问题”，就成21世纪初政策和改革焦点之。
20世纪90年代财政改革及其他根本性改革（如国企改革和住
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