要想在城市建设开发中引入银行资金，需要解决三个技术问题。第
，需要个能借款
公司，因为z.府不能直接从银行贷款；第二，城建开发项目繁复，包括自来水、道路、公园、防洪，等等，有赚钱，有赔钱，但缺
哪个都不行，所以不能以单个项目分头借款，最好捆绑在起，以赚钱项目带动不赚钱项目；第三，仅靠财政预算收入不够还债，要能把跟土地有关收益用起来。
为解决这三个问题，城投公司就诞生。发明这套模式是国家开发银行。1998年，国家开发银行（以下简称“国开行”）和安徽芜湖市合作，把8个城市建设项目捆绑在起，放入专门创立城投公司芜湖建投，以该公司为单借款人向国开行借款10.8亿元。这对当时芜湖来说是笔大钱，为城市建设打下基础。当时还不能用土地生财，只能靠市财政全面兜底，用预算安排偿还基金做偿债来源。2002年，全国开始推行土地“招拍挂”，z.府授权芜湖建投以土地出让收益做质押作为还款保证。2003年，在国开行和天津合作中，开始允许以土地增值收益作为贷款还款来源。这些做法后来就成全国城投公司标准模式。(10)
国开行是世界上最大开发性银行，2018年资产规模超过16万亿元人民币，约为世界银行5倍。(11)2008年之前，国开行是城投公司最主要贷款来源。2008年“4万亿”财政金融刺激之后，各种商业银行包括“工农中建”四大行和城市商业银行（以下简称“城商行”），才开始大规模贷款给城投公司。2010年，在地方融资平台公司所有贷款中，国开行约2万亿元，四大行2万亿元，城商行2.2万亿元，其他股份制银行与农村合作金融机构合计1万亿元，城商行已经和国开行、四大行平起平坐。(12)
城商行主要由地方z.府控制。2015年，七成左右城商行第股东是地方z.府。(13)在各地招商引资竞争中，金融资源和融资能力是核心竞争力之，因此地方z.府往往掌控至少家银行，方便为融资平台公司和基础设施建设提供贷款。但城商行为融资平台贷款存在两大风险。其，基础设施建设项目周期长，需要中长期贷款。国开行是政策性银行，有稳定长期资金来源，适合提供中长期贷款。但商业银行资金大都来自短期存款，与中长期贷款期限不匹配，容易产生风险。其二，四大行存款来源庞大稳定，可以承受定程度期限错配。但城商行存款来源并不稳定，自有资本也比较薄弱，所以经常需要在资本市场上融资，容易出现风险。以包商银行
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