上篇 微观机制 第二章 财税与政府行为（9 / 22）

剧地方财政压力。地方不得不另谋出路，寻找资金来源，轰轰烈烈“土地财政”就此登场。初探土地财政

国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农地要转为建设用地，必须先经过征地变成国有土地，然后才可以用于发展工商业或建造住宅（2019年《中华人民共和国土地管理法》修正案通过，对此进行改革，详见第三章），所以国有土地价值远远高于农地。为什会有这种城乡割裂土地制度？追根溯源，其实也没有什惊天动地大道理和顶层设计，不过是从1982年宪法开始步步演变成今天这样罢。(18)虽说每步变化都有道理，针对都是当时亟待解决问题，但演变到今天，已经造成巨大城乡差别、飞涨城市房价以及各种棘手问题。2020年，中共中央和国务院发布《关于构建更加完善要素市场化配置体制机制意见》中，首先提到就是“推进土地要素市场化配置”，而第条改革意见就是打破城乡割裂现状，“建立健全城乡统建设用地市场”。可见政策制定者非常清楚当前制度积弊。第三章会详细讨论相关改革，此处不再赘述。

1994年分税制改革时，国有土地转让决定权和收益都留给地方。当时这部分收益很少。来虽然乡镇企业当时还很兴盛，但它们占用都是农村集体建设用地，不是城市土地。二来虽然城市土地使用权当时就可以有偿转让，不必再像计划经济体制下那样无偿划拨，但各地为招商引资（尤其是吸引外资），土地转让价格大都非常优惠，“卖地收入”并不多。

1998年发生两件大事，城市土地真正价值才开始显现。第是单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，商品房和房地产时代大幕拉开。1997—2002年，城镇住宅新开工面积年均增速为26%，五年增长近4倍。第二是修订后《中华人民共和国土地管理法》开始实施，基本上锁死农村集体土地非农建设通道，规定农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，这也就确立城市z.府对土地建设垄断权力。(19)

1999年和2000年这两年国有土地转让收入并不高（图2-4），因为尚未普遍实行土地“招拍挂”（招标、拍卖、挂牌）制度。当时土地转让过程相当不透明，基本靠开发商各显神通。比如有些开发商趁着国有企业改革，拿到企业出让土地，再从城市规划部门取得开发许可，只需支付国家规定少量土地出让金，就可以搞房地产开发。这是个转手就能发家致富买卖，其中腐败可想而知。