原则上说，上级可以干预下级
所有事务，但在现实工作中，干预与否、干预到什
程度、能否达到干预效果，都受制于公共事务外部性大小、规模经济、跨地区协调难度等。
行政边界影响经济发展，地方保护主义和市场分割现象今天依然存在，尤其在生产要素市场上，用地指标和户籍制度对土地和人口流动影响很大。从长期看，消除这种现象需要更深入市场化改革。但在中短期内，调整行政区划、扩大城市规模乃至建设都市圈也能发挥作用。目前行政区划继承自古代社会和计划经济时期，并不能完全适应工业与现代服务业急速发展和集聚。而且在像中国这样
个地区差异极大大国，建设产品和要素全国统大市场必然是个长期过程，难免要先经过区域性整合。
区域性整合基本单位是城市，但在城市内部，首先要整合城乡。在市管县体制下，随着城市化发展，以工业和服务业为经济支柱市区和以农业为主县城之间，对公共服务需求差别会越来越大。调和不同需求、利用好有限公共资源，就成
大难题。改革思路有二：是加强县独立性和自主性，弱化其与市区联系。第二章将展开讨论这方面改革，包括扩权强县、撤县设市、省直管县等。二是扩张城市，撤县设区。1983—2015年，共有92个地级市撤并134个县或县级市。(20)比如北京市原来就8个区，现在是16个，后来8个都是由县改区，如通州区（原通县）和房山区（原房山县）。上海现有16个市辖区，青浦、奉贤、松江、金山等区也是撤县设区改革结果。
撤县设区扩张城市面积，整合本地人口，将县城很多农民转化为市民，有利于充分利用已有公共服务，发挥规模收益。很多撤县设区城市还吸引更多外来人口。(21)这些新增人口扩大市场规模，刺激经济发展。撤县设区也整合对城市发展至关重要土地资源。随着区县合并，市郊县大批农村土地被转为城市建设用地，为经济发展提供更大空间。但在这个过程中，由于城乡土地制度大不相同，产生很多矛盾和冲突，之后章节会详细讨论。
第三节
复杂信息
中国有句老话叫“山高皇帝远”，常用来形容本地当权者恣意妄为、肆无忌惮，因为朝廷不知情，也就管不，可见信息对权力影响。行之有效管理，必然要求掌握关键信息。然而信息复杂多变，持续地收集和分析信息需要投入大量资源，代价不小。所以有信息优势方，或者说能以更低代价获取信息方，自然就有决策优势。信息与权力
国z.府各层级之间职
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